基层审计机关实现经济责任审计全覆盖的思考

党的十八届四中全会决定和《国务院加强审计工作意见》都提出要求，对领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。这是新形势下党和国家对审计工作提出的新的更高的要求。当前，实现经济责任审计的全覆盖，面临着诸多矛盾，如对领导干部的密集调整，必然导致审计对象数量增加与审计力量不足的矛盾，造成审计工作的被动性;经济责任评价体系的缺乏，使得审计人员现有的综合知识结构能力对经济活动运行质量的监控和管理水平的评价，二者之间存在着较大差距;离任后的“突击式审计”，使审计结果的运用相对局限性，那些未经审计的领导干部缺乏对经济责任审计重要作用的正确认识;由于审计人员自身失误、审计对象经济活动环境复杂、审计评价的不恰当等等，又不同程度地加大了经济责任审计风险。

要化解这些矛盾，在一定程度上实现经济责任审计监督的全覆盖，需要广泛调动各方面的积极因素，下大力气找准解决问题的关键点，才能攻克难关。审计长刘家义对“全覆盖”提出了四点明确要求：一要有深度，不能走马观花，一味追求数量，在面上把所有单位走一遍，要对每个项目都审深审透。二要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题。三要有步骤，不是一步到位、大干快上，走大跃进、跳跃式路子，要统筹部署，有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次。四要有成效，要在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。笔者以为基层审计机关可围绕这四个方面来思考实现经济责任审计的全覆盖。

一、要有深度，审深查透。

要实现经济责任审计的全覆盖，必须对审计质量有更高的要求，即对审计项目要做到审深查透。在基层，经济责任审计涉及到不同的行政主管部门、事业单位和镇级政府（街道），部门、单位性质不同，工作职能不同，尤其是乡镇地方政府财政财务收支规模庞大、涉及事项繁杂，要面面俱到地审计到位，是很困难的。解决这个问题的唯一办法就是要搞好调查研究。要做好审计调查，就要将调查研究贯穿于整个审计过程，不仅在审前调查上下功夫，实施审计过程更要充分进行调查。只有做到这样，才能对责任人的工作做出具有较高说服力和相当准确判断的综合评价。在审前调查中，要了解和掌握被审计单位有关基本情况，如财政财务隶属关系、机构的设置和主管人员的变动、执行的会计制度、有关国家政策规定对单位的影响、单位预算或财务计划的制定执行情况，银行开户情况，有关发票购买使用情况、单位职工工资福利发放情况、内控管理制度及执行情况、有无下属的二级核算单位，收费、专款情况等。要了解重大经济活动决策的情况，看决策制定是否符合程序、手续是否齐全，落实情况怎样，是否执行到位。要了解有无重大专项资金情况，对专项资金使用的监管是否到位，使用过程中有无损失浪费、挤占挪用等。要了解政府性债务情况，政府债务举借的规模、使用渠道和风险管控能力怎样，还要了解自然资源的开发利用、环境保护和民生改善情况，以及对政府投资为主的重大项目的研究决策，乡镇的园区建设、投资项目进度如何，是否对当地经济、环境造成影响，其经济效益和社会效益怎样、领导干部个人廉政纪律的遵守情况等等。这些情况在审前调查时尽量做到详细，在全面摸清家底的基础上，通过其经济运行数据，以横向对比，纵向分析来把握数据的变化规律，从而找出可能出现问题的关键点，制定出有分量可操作性的审计方案，以利于确定审计重点内容。在实施审计过程中，要根据审计方案确定的关键点，顺着资金的来龙去脉查找问题。如对部门的收费是否全额收缴，未收缴的理由是否正当，收上来的资金有无挤占挪用、侵占等，要对被收费的单位进行抽查了解;对各类专项资金是否做到专款专用，是否直接用到项目上或者发放到有关利益人手中，也要不同对象地进行抽查取证;对有关中央、地方重大政策措施的贯彻落实情况要及时进行跟踪调查，尽早发现和纠正有令不行、有禁不止行为，揭示和反映政策执行中出现的新情况和新问题。对影响审计质量的风险点要高度重视，有严重违纪违规问题和案件线索也决不能放过。另外，在平时的其他审计过程中，也要做到既关注“事”，也关心“人”。如财政财务收支审计是围绕真实性审计开展的，它所查证的资产、负债、结余等“家底”也是经济责任审计的重要内容，如果当年有该单位的经济责任审计，就可以将两个项目合并进行，避免重复。如果没有，若发现存在的问题与其主要领导人员有关，就要注意做好经济责任性质和归属的取证工作，注意点面结合、重点查证，并将疑点情况列入到主要领导干部经济责任审计数据库中，以便日后经济责任审计时的利用，从而有效节省审计时间。

二、要有步骤，统筹安排。

经济责任审计本身具有审计对象多、内容覆盖面广等特点，实现全覆盖不是简单的审计项目和审计单位数量的全面覆盖，不能盲目追求审计项目和审计单位的数量，关键是要优化审计计划，选择科学的审计组织方式来加以完成。一是确定分类，计划管理。审计机关在做年初计划时，既要着眼本地政府经济建设的发展战略和整体谋划，又要结合上级审计机关安排的财政财务收支审计项目，统筹安排本年度的经济责任审计计划。要将任中审计工作纳入常态化、制度化，定期参加联席会议，征求与会者的意见，将审计对象分门别类。要建立经济责任审计对象资料库，每年进行筛选对比，对同一岗位连续任职满三年的正科级干部纳入全年审计计划，由党委政府转发到全市各部门单位。要与组织部门进行调度，充分做好经济责任审计计划。在审计立项上，应实行任中审计与离任审计相结合，适当提高任中审计计划安排的比重，减轻离任审计压力。在计划制定上，实行以审计部门为主确定任中审计计划，以组织部门为主确定离任审计项目，为有效实行经济责任审计轮审提供空间，也为“先审后离”的干部管理提供审计支撑。二是合理配置审计资源，推行经济责任+模式。在审计项目的人员安排上，可以采取打破科室界限，有的还可运用社会审计力量和被审计单位的内审计机构进行统筹安排。结合年初审计计划，在安排审计项目时，将所有审计项目纳入“一盘棋”通盘考虑，可以同步安排财政本级审、政府性债务审计调查、宏观政策落实跟踪审计、专项资金审计调查以及绩效审计等项目，做到审计内容相互呼应，实施时间前后衔接，避免重复审计，形成以经济责任审计项目为龙头，综合实施审计项目。具体实施过程中，可以采用一个审计通知书、一次进点、分项目分阶段安排审计事项，做到统一部署，统一分工，统一调配，有序实施、统分结合，形成“一次进点，多项审计、多份报告，一审多果”的格局，分项报送审计情况和出具审计报告，达到审计成果共享的目的，从而提高工作效率，节约审计成本。

三、要有广度，突出重点。

近年来，在开展经济责任审计工作过程中，出现了较多审计难点，主要表现在经济责任审计的内涵比较大，审计内容难确定，领导干部职责不同，责任确定难划分等情况。根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，经济责任审计内容主要包括贯彻执行有关方针政策及决策部署情况、重大经济决策情况、重大投资项目的建设和管理情况、对下属单位的管理和监督情况、违反有关法律法规和财经纪律情况等。现阶段，基层审计机关对经济责任审计的重点内容主要是根据当地的实际情况，结合本级政府经济建设的中心工作开展的，主要是对重大经济决策落实、园区引进项目数量质量、镇（街）债务、专项资金、行政收费、工程招投标、“三公”支出等几个方面的审计。具体要抓好以下几个重点： 一是重点关注任职期间做出的民生、发展等重大经济决策和执行情况。主要审查领导干部履行经济职责的决策能力和决策水平，审查工程项目、重大投资等决策管理、决策程序、决策效果，关注重大经济决策是否符合国家财经法规的规定和科学发展观的要求，落实决策的效果如何，关注由于经济决策失误、失职等原因给国家造成经济损失的问题，突出对利用土地资源、节能减排、保护生态环境的审查，重大投资决策项目是否符合基层实际，是否符合民意，是否达到预期的经济效益，对涉及惠民的资金，看是否在群众中得到落实，百姓是否得到实惠，资金是否用到群众急需之处，项目是否产生了预期的效益和作用。 二是重点关注乡镇经济发展风险隐患问题。（一）关注镇级财政运行风险。主要关注镇级一般财政收支平衡、政府性债务增减变化等情况，分析镇级行业税收结构和财政资金来源的稳定性，确定镇级财政是否有可持续性和债务偿还能力。（二）关注镇级“三资”管理风险。即对镇级现金、银行存款和有价证券进行全面审查摸底，审查账外账、小金库和违规出借、担保、投资情况，审查对资产资源出租、出让的审批、评估、公开招标等环节，有无国有资产和资源流失问题。（三）关注镇村社会稳定风险。对镇村改造、拆迁补偿、优抚保障、涉农补贴和财务托管等资金进行关注，有无截留、挪用、侵占资金的问题。（四）关注镇级权力运用风险。围绕内控制度、决策审批、资金效益等方面，关注易引发腐败和铺张浪费问题的工程建设、重大资产采购、专项资金拨付、公车配置使用、公务考察以及福利补贴发放等情况，看领导干部有无权力失控和失范行为的现象。三是重点关注行政收费、各项专项资金等公共资金使用管理情况。对部门单位负责管理的或安排使用的住宅专项维修基金、基础设施配套费、社保捐赠等资金进行重点关注，看其是否履行公共资金管理职责。对资金量较大的主管部门，延伸审计其下属单位有无铺张浪费、私存私放资金、转移挪用公共资金行为，看其是否管好用好公共资金。对社会保险、旧村改造、城乡生活垃圾一体化处理等项公共资金，结合审计专项调查进行重点关注，对资金使用的真实、合法和效益情况进行实质性的评判。对政府投资、拆迁补偿等公共资金投入较大的项目，结合全程跟踪审计，审查有无高估冒算、挤占挪用、违规补偿等问题。

四、要有成效，成果共享。

基层审计机关要注重与同级纪检监察、组织人事等职能部门建立良好的协调关系，形成合力，争取党委政府的大力支持，并不断加强制度规范的建设，建立健全整改监督机制，督促相关部门、单位对审计发现问题及时关注、促进整改，巩固审计监督成果。一是在单位内部，建立资料共享平台。首先，审计机关内部要配备运行速度快、存储容量大的计算机服务器，对数据资源进行分单位分年度管理，以方便审计业务人员在授权的范围内使用和查询数据资源。其次，对以前年度完成的审计项目被审计单位数据和审计结果数据进行汇总，制定统一标准将零散数据加以整理，使数据具有整体性和连续性，方便审计组对数据进行更深入、更宏观地查询与分析。同时制定出数据资源归集细则，将采集到的被审计单位的财务数据和业务数据，及时转换成标准格式上传到服务器，等审计项目结束后一周内即可将审计结果打包上传到平台。二是在单位外部，搞好有关部门联动。首先审计部门要建立定期汇总上报机制。对任中经济责任审计情况进行归纳汇总，以审计情况的方式定期向政府领导进行汇报，取得领导的有力支持。其次是要确立审计整改联动机制。由纪委、组织、人事、财税、国资、审计等部门共同参与督促整改，形成全方位的多角度的审计整改联动机制。组织部门负责对被审计单位领导干部进行约谈或诫勉谈话，纪检部门对问题严重的依法追究责任，财政等部门采取制定措施等方法，加强对财政资金监督管理，审计部门建立审计整改台账，对整改不到位的单位，要及时上报组织部门、由组织部门约谈负责人。通过多部门的整合联动，形成审计整改成果共享机制,在将结果及时向党委政府报告的同时，又将审计结果记入领导干部档案，作为干部使用、奖惩的重要依据，全面提升审计成效。