美国政府审计的启示与借鉴

一、对美国政府审计的认识

（一）GAO任务和职责的变更。根据1921年预算与会计法，美国联邦政府成立了预算局，法律规定联邦预算编制活动统一由这个新机构负责，并建立会计总署负责审查所有帐目、支出和公共经费的应用问题。美国会计总署是独立于行政部门以外的一个机构，法律要求其解决政府提出的所有要求和请求，以及针对政府提出的要求和请求，应众、参两院或任何主管收入、拨款或开支的国会委员会的要求，从事调查和提出报告，并提供所需的信息。1981年以来，GAO数度增修政府审计准则，建立起有效的美国与国会间的沟通制度，并将各机关年度决算的审计交由公开执业的会计师鉴证，则将其工作重点转移到政府绩效审计，审计范围涉及财政赤字、国防安全、信息资源的运用、人口老龄化、波斯湾战争中武器的使用效率、改善全国医疗健康计划、全球化的挑战等。经过多年的发展，GAO确立了世界绩效审计的领袖地位。

GAO在上世纪八十年初工作重点的转移，有着深刻的原因：一是美国联邦政府的收支规模和事务范围日益扩大，GAO已经无法完成诸如拨款凭证副署、报账、簿记管理、会计制度设计和凭证检查等“主计”的使命，也无法完成对联邦政府财务收支进行详细审计的使命，必须改弦更张，这是客观情况使然；二是美国公共行政管理思维和体系确立以预算管理为核心，加强了内部控制，改进了内部审计，大大改善了联邦政府的财政财务管理，“控制风险”已大大降低，GAO已经没有必要对财务收支进行详细审计；三是公众和国会关注联邦政府项目和政策的执行结果，胜过关注联邦政府的执行过程，也就是说，GAO工作重心的转移，是适应国会和公众关注重点转移的需要。职能的改变使得GAO迫切需要更名，经过几年的积极争取，2004年GAO终于由会计总署（General Accounting Office）更名为政府问责办公室（Government Accountability Office）。

（二）美国政府绩效审计有统一的审计准则作指导。1972年，GAO历时两年研发出版了第一部美国政府审计准则《政府组织、项目、行为和职能审计准则》（the Standards for Audit of Government Organizations, Programs, Activities, and Functions），后来这套准则的题目改为《政府审计准则》（GAS，或GAGAS，俗称“黄皮书”），是审计总署开展项目评估后制定的一部政府审计准则，后经数次修订，并为许多其他国家所采用，目前使用的是2007版审计准则。美国联邦、州和市三级没有行政隶属关系，实行地方自治，政府审计体制也不尽相同，但政府审计准则是统一的。美国政府审计准则将政府审计分为财务审计和绩效审计，并对财务审计、绩效审计分别作了界定，规定了各自的审计内容，为制定财务审计的现场作业准则和财务审计报告准则、绩效审计的现场作业准则和绩效审计报告准则奠定了基础。政府绩效审计方面的准则主要反映在政府审计准则（八章）的最后二个章节，用于指导和规范美国各个层次政府的绩效审计。其中，第七章为绩效审计现场作业标准，具体内容为：绩效审计的重要性、审计风险、审计计划、监督管理、审计证据、审计文档；第八章为绩效审计报告准则，主要内容为：绩效报告的形式、报告的内容、报告的分发，以及其他需要注意的事项等。政府审计准则的制定，大大推动了美国问责办公室和各级政府审计工作的规范化和现代化，有力地推动政府绩效审计的发展。

（三）GAO具有科学完善的培训制度。 在美国，无论是民间审计机构，还是政府审计部门都很重视审计人员的选调和培训。美国GAO聘用审计人员须考察各方面的能力。他们除聘用会计师外，还聘用计算机、工程技术、企业管理和法律等方面的专家。目前，在美国GAO，会计师只占15％，有85％是其他方面的专门人才。GAO和各级政府审计也非常重视审计人员的继续教育，GAO规定每二年必须有80小时的继续教育，其中包括参加专业领域的年会、大学的专业培训课程等内容，GAO采取多种措施，有力地促进了审计人员素质的提高。

二、发展绩效审计的思考

（一）转变审计观念。树立知识化、信息化和价值导向观念,增加审计的知识含量、信息含量,通过审计创造价值。要充分认识到绩效审计是世界各国政府审计发展的必然趋势,在现有的条件下逐步增加绩效审计在政府审计工作中所占的比重,积累绩效审计的知识、技能和经验。通过绩效审计,促进提高资金使用效益、效果。

（二）选择适当领域推进绩效审计。在当前情况下不宜在所有领域全面开展绩效审计，首要的是搞好试点工作，选择公共财政、投资等重点领域、重点部门，对资金投入占用较大、政策性强及社会关注的焦点项目，积极开展绩效审计，如财政支出的重点是行政管理、国家安全、政权建设等政府运转和维护国家利益的领域；科技教育、环境保护、公共卫生等社会公益事业领域；社会保障、民政等国家救济领域；大型基础设施建设、宏观经济调控等弥补市场缺陷领域。因此，可从中选出一些具有典型的行业、单位或项目进行绩效审计，曾有专家提出：“对于最初的绩效审计，选择项目至关重要，一般要考虑两方面的相关因素，一方面是项目的重要性和风险性，即可能存在较大问题及有较大的可改善空间：另一方面是审计机关力所能及，包括明确的审计目标，适当的评价标准，可获得的信息和资料，还有足以胜任的审计人员，绩效审计应循着由小到大、由浅入深、由简单而复杂的路线逐步推进，尽量减少审计成本和审计风险。”把握好这一点，对于现阶段审计部门开展绩效审计的选题工作是很有帮助的。

（三）完善审计人员的后续教育制度，建立有效的人才激励机制。增强审计人员的危机感和责任感,并通过工作条件的改善增强审计职业对优秀人才的吸引力,留住现有的人才、吸纳优秀的人才进入审计机关。通过改进审计人力资源管理制度, 实行审计人员竞争上岗制度，充分利用人力资源。进一步加强培训，使审计人员不断更新审计、财务会计、财务与成本管理、组织管理、经济管理、计算机等方面的知识和技术,掌握现代审计技术,树立和培养创新意识和创新能力,适应绩效审计的需要，适应知识经济发展要求。