服务国家治理--深化财政审计

温家宝总理指出：“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。刘家义审计长指出：从国家审计的角度来讲，国家审计的永恒主题是财政审计。

财政审计是国家审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政审计主要包括同级预算执行审计和对下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。财政审计既要对政府公共财政活动本身进行监督，还要从国家治理的角度对各级政府为建立有利于实现政府施政政策，便于公众知情参与监督的财政方案体制的环境发挥建设性作用，从而推动实现良好的国家治理。

随着国家政治经济体制改革的不断深入和完善，国家审计的地位获得巩固和提升，其所承载的社会期望值愈来愈高。但随着国家治理的大环境发生变化，社会各界对审计工作提出了新的更高的要求。要深刻认识国家治理的新形势和新要求，把握国家审计服务于国家治理的方向。要从新的视角对国家审计的本质的理解，从国家治理大系统中来科学、合理界定国家审计的边界，特别是从国家治理高度来提升国家审计实务。由此，国家审计就要不断调整和校正发展路径，创新发展，努力提升审计监督的层次和水平，作为国家审计的永恒主题财政审计就必须进一步深化。这是因为：一是经济社会发展深度变革。现在已初步建立起社会主义市场经济体制，经济总量已跃居世界第二，转变经济发展方式成为当前经济工作的主线。国家审计必须适应这一要求，更加关注社会发展、民生改善和可持续发展等方面。二是我国民主法治建设的要求。中国特色社会主义法律体系已基本构建，社会主义民主政治建设也在快速推进，要求国家审计要依法审计，对国家审计的规范化程度和质量要求越来越高。三是我国现仍处于改革开放的攻坚期、经济社会发展的战略机遇期和社会矛盾凸显期，加之全球经济剧烈震荡，对中国经济社会的发展提出新的挑战，审计监督既要揭示面临的突出问题，又要推进建立有利于科学发展的体制机制，对审计工作层次和深度的要求越来越高。

如何进一步深化财政审计，就必须牢固树立科学发展理念，发挥财政审计在国家治理中的预防功能，积极拓展和深化审计内容，充分发挥财政审计对国家治理的推动和完善作用，还要不断深化对财政管理情况的审计，适应现代财政管理理念，开展财政资金绩效审计。

一、树立科学发展理念，明确财政审计在国家治理系统中的定位，发挥财政审计在国家治理中的预防功能。

要服务科学发展，紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，通过财政审计来加强对宏观经济政策执行情况的审计，审查政府是否按照科学发展观的要求，在大力发展循环经济，调整经济结构和转变经济增长方式等方面所做的工作。通过审计监督可以很好地促使政府部门在预算的编制、执行等方面提高科学性、经济性、效益性，从而进一步促进政府加大对法律法规和规章制度的执行力度，提高政府全面的执行能力。促进各项决策部署落实到位，加强对重大政府投资项目和重特大突发公共事件的跟踪审计，促进结构调整和优化；加强对科技和自主创新投入的审计监督，促进科技成果向现实生产力转化；加强对节能减排和生态环境保护的审计监督，促进生态文明建设；加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护国家经济安全，在推动经济发展方式转变、服务科学发展中发挥更大作用。

国家审计的本质是保障国家健康运行的一个“免疫系统”，发挥审计“免疫系统”功能，一个重要的途径就是对财政政策效果进行审计，揭示问题，分析原因、提出建议。财政审计，是审计机关作为保障经济社会运行的“免疫系统”和国家治理“决策执行监督”系统内独立的监督子系统以及公共财政卫士，依法对政府发展经济、组织财政收入、安排财政支出、财政管理等公共财政活动的全过程、全方位监督，目的是建立强大稳固统一安全和可持续的健康的国家财政，进而促进建立健康的国家治理，实现国家良治。

财政审计是保障经济社会健康运行的“免疫系统”，财政审计的目的，要关注国家财政安全，防范财政风险，进一步推动完善财政体制、健全内控制度，揭示存在的潜在风险，防范于未然，维护国家财政和经济安全。通过对问题和风险的揭示，财政审计一方面督促整改，纠正错误，更重要的是从体制、机制、制度、管理等层面，多角度、多视野、深入客观地分析产生问题的原因，揭示体制障碍、制度缺陷和管理漏洞，并提出层次高的、针对性和操作性强的意见和建议，建立长效机制，实现标本兼治，发挥财政审计的建设性作用，从宏观上推动国家治理。进行财政审计与专项审计相结合，如对重大项目进行跟踪审计、在中央和地方政府大规模扩内需政策实施之初对项目的可行性和财力承受能力等实施的审计、以及对全国的地方政府性债务审计，均揭示了存在的现实风险和潜在风险，以及这些项目对经济社会的影响，及时为政府决策和维护国家经济安全提供了参考依据，真正发挥了“免疫系统”功能。

通过财政审计，注重分析财政收支活动对国家经济社会的影响，财政审计不仅关注财政收支本身，更要关注政府财政收支活动对国家经济社会的影响，公共支出和公共收入是保证国家机器有效运转和社会资源有效配置，收入分配公平，经济稳定增长的主要手段，贯穿于社会再生产的各个环节，体现了政府决策的选择，因此财政审计应当关注公共支出和公共收入的规模变化、结构变化，通过实证和规范分析，研究公共支出对国家经济社会的影响。关注国有资产安全，防止国有资产流失和损失浪费；关注民生安全，促进以改善民生为重点的社会建设；关注资源环境安全，防止资源破坏和环境污染；关注信息安全，防范信息风险。深刻分析原因，解决制度性障碍、体制性缺陷，推进深化改革，加强民主法治建设，为实现国家的良好治理发挥作用。

二、积极拓展和深化财政审计内容，充分发挥财政审计对国家治理的推动和完善作用。

国家治理涉及到政治、经济、文化、社会等各个领域，关系到市场经济完善、体制机制创新和反腐倡廉建设等各个方面。财政审计要紧紧围绕国家治理的各项任务，在更宽领域、更高层面发挥更大作用。

首先，财政审计要促进改善民生。改善民生，是加强和创新社会管理的需要，是衡量国家治理水平的重要标准。如去年审计署组织全国审计机关对全国社保资金进行审计，就是加大对财政投入较多、资产额度较大、关系国计民生的重点领域、部门、资金和项目的审计力度，加大对扶贫资金、社保资金、环保资金等专项资金的审计力度，促进公共资源、公共资产、公共服务公平合理分配，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。关注政府在公共服务方面的实际投入情况及其效果，特别是在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等的投入，做到学有所教、老有所养、病有所医、住有所居、切实改善民生。

其次，拓宽财政审计的内容。如财政收入审计，主要包括政府的税收和非税收入、政府债务收入、以及社会保障基金、住房公积金等政府负责管理的资金都是政府应该管的资金，其形成的收支都是国家财政的范畴，政府投资项目审计、重大突发性公共事项审计、民生和涉农资金审计、财政专项资金审计等都是财政审计的重要组成部分。对财政收入征管的审计，揭示少征漏征、随意出台优惠政策等导致政府收入不完整等问题；通过对财政管理和部门预算执行情况的审计，揭示预算编报不完整、收入应纳未纳预算、预算执行效果差、资金分配不科学、支出结构不合理、行政运行成本高、资金管理使用混乱、使用效益不佳等问题；通过对重大投资项目和重大突发性公共事项的跟踪审计，揭示工程建设领域重大违法违规问题和大案要案线索；通过对民生、涉农和财政专项资金的审计，揭示资金分配不合理、管理使用不规范、政策目标不明确、资金损失浪费严重、损害人民群众利益等问题。

再次，财政审计必须合理利用审计成果，并调动起国家治理系统中各个子系统的力量，共同发挥治理作用。财政审计仅仅是国家治理中的一个监督环节，要发挥财政审计对国家治理的推动作用，要充分利用审计成果。一是及时向被审计单位反馈审计结果，督促其落实审计整改；二是要以审计结果报告和审计工作报告的形式将审计结果及时向政府和人大报告，为国家治理进行科学决策提供参考信息；三是要以审计结果公告的形式，向社会大众公布审计结果，发挥民众对国家治理的参与权。

三、加强对财政管理情况和预算执行审计，构建财政审计大格局，促进各级政府提高财政管理水平。

国家审计机关应通过财政审计，促进政府及其部门加强经济管理，完善财政资金的管理和使用，为经济发展营造良好的法治环境，促使其依照行政许可法的规定，规范执法执纪行为，加强对经济管理和执法部门的审计检查，重点检查执行财经法纪和收费政策情况，促进其依照法定职权履行职责。

通过对财政管理情况进行审计，维护财经秩序，推进法治。加强财政科学化、精细化管理，提高依法、科学民主理财绩效水平，推动完善政府预算编制、审查、执行、调整和审计，绩效评估制度，增强政府预算的科学完整法治性和透明度，完善国库集中支付、政府采购政府预算公开绩效预算和政府会计报告制度等。通过揭示财税执法和预算执行、管理活动中存在的不合法、不真实、不规范、不合理的问题，促进公共财政框架体系和财税管理的完善，提高预算的法律约束力和资源配置效率。关注财政预算支出和分配以及有预算分配权部门的职责履行情况等，特别是财政超收增支和转移支付资金的管理情况，促进资金更多向社会民生、现代服务业、高新技术、技术改造、农林水利、交通能源等重要领域。

构建财政审计大格局，要实现审计工作 “四个转变”：一是从关注一般预算资金向全方位关注财政性资金转变；二是从财政收入和支出审计并重向以财政支出审计为主转变；三是从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重转变；四是从侧重解决微观层面的问题向注重研究宏观层面的问题转变。由此，财政审计要把预算执行情况作为审计的重点，进一步强化对政府预算执行全过程全方位监督。关注预算编制、执行调整决算公开等环节，特别是加强对预算编制科学性、追加调整规范性和财政资金使用效益等方面的监督，推动所有政府性收支纳入财政预算管理和审计作为政府财政收支的独立经济监督，在监督政府依法所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。国家审计作为维护行政责任的重要环节，强化公共支出审计监督，能够促进，增强预算管理的公开透明度。加大对中央“八项规定”及省厉行节约及专项治理规定落实情况的审计监督，控制“三公经费”支出，杜绝铺张浪费，降低行政成本。进一步强化对预算执行情况和决算草案的审计，从整体上把握财政资金分配、管理和使用情况。加强财政风险评估，及时督促堵塞漏洞，发挥公共财政卫士作用。

四、适应现代财政管理理念，开展财政资金绩效审计。公共财政资金使用效益审计成为未来财政资金审计的方向。

国家审计目标是真实性、合法性、效益性。在公共财政制度下，预算管理体系发生了一系列变革：预算外资金纳入预算管理，实行“收支两条线”；改革预算编制方法，实行零基预算和部门预算；建立国库集中收支制度；推行政府采购和招标制度等。其最终目的是加强对财政资金支出的监督管理。国家审计在没有力量全面开展绩效审计的情况下，应把财政资金的绩效审计作为一个重点，在预算支出真实性、合法性审计的基础上，以优化公共财政支出结构为目标，重点审计和分析财政投资项目的效益、财政专项资金的去向及效益、预算执行单位的财政资金使用效益。要审查是否以一定的财政资源耗费提供最大限度的社会公共事务，要评价财政支出在保障国民经济和社会发展中作用的发挥情况和程度，要评价各部门使用财政资金的效果，要评价财政资金的各项管理控制制度的健全有效性，要评价财政资金管理者和有关责任人履行法定责任的情况。财政审计应该适应政府职能转变以及财税法律、体制和管理方式发展变化的要求，以财政综合预算为主线，以部门预算为基础，以政府采购和国库集中收付为关键环节，有选择、有重点地向绩效审计延伸。

公共支出效益包括宏观效益与微观效益的统一、经济效益与社会效益的统一、近期效益与长远效益的统一。经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。财政资金绩效审计，要审查是否以一定的财政资源耗费提供最大限度的社会公共事务，要评价财政支出在保障国民经济和社会发展中作用的发挥情况和程度，要评价各部门使用财政资金的效果，要评价财政资金的各项管理控制制度的健全有效性，要评价财政资金管理者和有关责任人履行法定责任的情况。注重从体制机制制度及政策措施层面分析问题、提出建议，在充分发挥审计的保障经济社会健康运行“免疫系统”功能方面发挥重要作用。加强对财政各类专项资金的审计，最大限度地提高资金使用效益；