政府审计与《物权法》相关解读

《物权法》起草审议过程引发了关于国有财产保护的大讨论，今年3月16日十届全国人大五次会议高票通过并将于今年10月1日起施行的《物权法》包括了中国特色的内容—关于国有财产的保护。政府审计被称为国有财产的“看门狗”或“守护神”，两者究竟有一些什么样的关联？

一、《物权法》起草过程引发的对国有财产流失的极大关注与政府审计的责任。

《物权法》是一部明确物的归属、发挥物的效用、保护权利人物权的一部法律。新中国成立至改革开放，由于实行高度集中的计划经济体制，一直没有出台《物权法》。随着改革开放的深入，制定《物权法》被提上了议事日程。但起草、审议过程经历了不同寻常的波折，该法从1994年被列入规划到审议通过，历时13年，连破六审、七审纪录①，引起社会各界的密切关注，关于国有财产的保护成了波折的主要原因。

1994年，中国社科院法学所研究员梁慧星受托起草《物权法》（他领导的课题组早于1993年成立），于1999年10月完成第一稿，按国际通行做法，将所有权分为动产和不动产所有权两类。全国人大法工委组织第一次专家讨论会，王利明提出不同意见，他于2000年底提出第二份专家建议稿，将所有权划分为“国家、集体和私人”。

动产与不动产的划分，是一种技术划分，远离意识形态，比较超脱，更多考虑《物权法》本身作为法律规则独立发挥作用，公法和私法界限分明；“国家、集体和私人”的划分源于现有三种所有制形态，重视意识形态和现行政策。讨论第一稿时，有人质疑“不强调国家利益，那还是社会主义法律吗？”，实质上是强调对国有财产的保护。

2001年底，全国人大法工委民法室在梁、王两稿的基础上形成“征求意见稿”，体例以梁稿为主，所有权设计吸取王的“三分法”。2002年12月，九届全国人大常委会第31次会议，《物权法》作为民法典的其中一编，被首次提请审议。多数委员认为民法典尚不成熟，以分编通过为宜，抓紧制定《物权法》。

2004年10月，《物权法》草案接受首次单独审议（即第二次审议）。从民法典抽离出来的《物权法》，在二审前进行了修改，对国有企业财产权和农民集体所有权进行了细化。

2005年6月三审，最明显的变化是明确规定：“国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占、破坏国家、集体和私人的财产。”

2005年8月，北京大学法理学教授巩献田上书中共中央、全国人大—《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的〈物权法〉草案》。由于没有得到高层的回应，巩将信在网上公布。巩献田指责《物权法》草案违宪：草案对“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”只字不提，妄图以“私有财产神圣不可侵犯”的精神和原则取而代之。他还指责《物权法》会加速私有化进程，促使两极分化。由此引发了国有财产保护的大讨论，原本争议不大的“平等保护”也成了争议的话题。《物权法》没能在当年12月底的全国人大常委会上接受审议。

2006年8月、10月，《物权法》五审和六审。为应对关于违宪的责疑，五审增加宪法关于基本经济制度的规定，六审则在第一条加上“根据宪法，制定本法”。12月，《物权法》七审，并决定提交2007年十届全国人大五次会议表决。

一般来说，“公”的利益应当由宪法、行政法等公法来加以保护，所以国家基本经济制度由宪法规定，国有财产的管理应由国有财产法作出规定。《物权法》属于私法，它主要确认和保护“私”的利益，尽管其也要对侵害国家的民事责任作出规定。但《物权法》起草过程中引发的主要不属于其规范范围的对国有财产保护的大讨论，不是偶然的，它反映了十几年来国有财产严重流失的现状及公众的极大关注。

法律规定国有财产属于国家所有，即全民所有，国有财产由国务院代表国家行使所有权，但国务院不可能直接管理国有财产，而是层层委托给各级政府及其部门和机构进行管理。不论是哪一层被委托人，都不是国有财产的真正所有者，因此存在所有者的实际缺位和淡化问题，国有财产的管理者客观上缺乏私有财产的所有者那样对其拥有的财产那种敬业和寸利必得的劲头，相反可能发生某些人侵吞国有财产或渎职，因此人们总能听到国有财产的流失，却没人讨论私有财产的流失。

为了加强对国有财产的管理，许多国家都制定了《国有财产法》或其他类似的法律，设置相应的管理、监督机构。我国的《国有财产法》尚未出台，有关国有财产管理的专门规定仍停留在法规的层次。各级政府国有财产管理部门负责国有财产的管理。审计机关作为政府的组成部门，专职从事对国有财产的监督，对于维护《物权法》中有关国有财产的物权，承担着重要的监督职责，尤其是针对目前我国较为严重的国有财产流失的现状，审计机关必须加强对国有财产的监督。

二、《物权法》与政府审计相关的内容

审计机关根据《审计法》的规定，对被审计单位国有财产的占有、使用、收益和处分的情况进行审计。因此《物权法》中凡是有关国有财产的规定都是与政府审计相关的内容。

《物权法》有关国有财产的内容集中在第四章、第五章。第四章所有权的“一般规定”第四十一条“法律规定专属于国有所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”第五章“国家所有权和集体所有权、私人所有权”关于国家所有权的内容共有13条，可以归纳为几个方面：

一是原则上规定国有财产的所有者及其代表。第四十五条法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。

二是规定了哪些财产属于国有财产。从第四十六条至第五十二条共七条，明确规定属于国家所有的有：矿藏、水流、海域；城市的土地，法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地；森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，但法律规定属于集体所有的除外；法律规定属于国家所有的野生动植物资源；无线电频谱资源；法律规定属于国家所有的文物；国防资产，依照法律规定为国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施。

三是规定不同情况下国有财产的支配人或所有权代表人。第五十三条国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。第五十四条国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。第五十五条国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。

四是国家财产的法律保护。第五十六条国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。

五是国有财产管理、监督部门的职责。第五十七条履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。

《物权法》第二章“物权的设立、变更、转让和消灭”第九条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。

《物权法》第十六章“抵押权”第一百八十四条规定的不得作为抵押的几类财产中包括土地所有权，这体现了对国有财产的保护。

除了上述有关国有财产的直接规定之外，《物权法》还规定了与公共利益相关的征收。《物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。征收补偿费一般由公共财政支出，因此也是审计机关的监督内容。

三、审计机关如何维护国有财产的物权及其他相关物权国有财产物权的维护与其他物权的维护有其重大的不同之处。集体和个人的物权被侵害时，相关的集体和个人往往会竭尽全力维护其物权，在法律关系上不会缺少原告。而国有财产物权被侵害时，由于国有财产所有者的缺位或淡化，在法律关系上往往缺少原告或原告没有很好履行职责。审计机关在某种程度上可以发挥所有者的作用，维护国有财产的物权，通过对被审单位的审计，向公众报告国有财产的占有、使用情况，促进国有财产的保值、增值。

一是进一步加强对国有企业和公共部门财务收支的真实性和合规性的审计，防止或减少因财务核算不实和经营违规而造成的国有财产流失。如：处置固定资产不入帐、应收帐款不入帐、通过投资转移资金、购销存环节违规操作、私设小金库、偷漏税款、“三产”企业无偿占用国有财产、违规挪用资金等，这些都是审计机关财务审计的内容。

二是开展或参与对国有企业改制重组、产权转让的审计。一些国有企业在进行股份制改造或出售时，违反国有规定将国有财产低价折股、低价出售、甚至无偿分给个人或员工，尤其是利用管理层收购形式，管理者以低于正常价格购买国有财产。虽然形式上也搞财产清查、资产评估，但由于人为的因素，存在不少的弊端，成为国有财产流失的主要原因之一，审计机关作为独立的政府监督部门，应代表政府履行监督职责。国外如英国审计署在国有企业的私有化审计方面有较为成功的经验。

三是逐步加大效益审计的比重，对有关国有财产的决策、管理进行审计，防止和减少由于决策、管理方面的问题而造成的国有财产损失。决策失误导致国有财产的流失较为普遍，如我国几乎每个省都有彩电生产线，而利用率却很低；国有企业政企分开后，法人代表权力大，一些国有企业的领导缺乏民营企业家的敬业，造成许多决策上的失误。审计机关应该加大效益审计的比重。

四是开展专项审计调查和对审计发现进行归纳总结，就国有财产管理法律、政策制度方面进行研究，向政府及有关部门提出改进建议。我国规范国有财产管理的法律规则滞后，缺乏适应新体制要求的国有财产管理法规，现存法律规则过于抽象，缺乏可操作性。当国有财产发生流失和权属纠纷时，无法诉之司法机构，造成无法可依，有时有了法规也难于操作，不得不依靠政策或行政手段处理国有财产管理中出现的问题，增加随意性。一些陈规陋习也严重地侵蚀了属于全民的国有财产，如较为普遍的公款吃喝，一些政府部门、国有企业建豪华办公楼、配备高级轿车、公费旅游等，耗费大量公共资金，既损害政府形象，又影响经济发展。审计机关应该有所作为。

审计机关除了通过上述对国有财产管理的监督，维护国有财产相关的物权，审计机关还可以在维护一些集体和个人物权方面发挥作用。如通过对与《物权法》第四十二条有关的财政拆迁补偿资金使用情况的审计，有助于保征被征收单位及时、足额地得到补偿，维护被征收人的合法权益。