为什么纳税人不愿建账？有什么对策？

一、 纳税人不愿建账的诱因分析

纳税人为什么不愿意建账？具体来说有纳税人、税务机关和税收立法三个方面共同存在的诱因：

诱因之一，纳税人不愿建账是受利益的驱使。一是纳税人基于成本的考虑。建账会因聘请会计人员而相应增加人员工资等管理费用，这是纳税人表现最为直观的诱因之一。因这类原因导致纳税人不愿建账的现象在小微企业、家族式企业和独资企业中表现的尤为突出。这类企业一般表现为算不算账“肉烂了在锅里”的思维，认为自己辛苦经营，挣多挣少，都是自己的所得，算不算账都是自己人，“肥水流不了外人田”。因此与其聘请一个或两个专业会计多些支出，不如不搞那些花架子核算，省了那么多虚头巴脑“不能吃不能喝”听起来让人头大的会计话。

二是基于节约税收成本的考虑。这类企业主要表现为主观上存在少纳税的行为，存在“查到了算你的，没查到算我的，反正我不建账”的心理。我们在检查中发现，有的企业老板在饭局上交流所谓的经验说，建账是花钱自己找罪受。比如你花钱聘请了会计，除了人工开支一大块不说，就连建账有个账簿还要多缴5块钱的印花税；而不建账的话，连账簿的5块钱印花税也省了，更别说那些一手钱一手货的现金交易，比如酒店、宾馆等举行婚宴、生日宴、升学宴等客户不要发票的现金收入，谁会傻到主动汇总去缴税呀。于是许多企业尤其是那种带有季节性生产经营或一次性收入、或者收入不是很均衡的企业来说大多采取宁可每次发生业务时去税务机关代开发票也不愿建账的做法；有些挂靠的从事建筑安装承包的小项目部就是这种情形。再比如象农村合作社这类其常年取得的收入根本不用开具发票的企业，就采取主动不建账的做法不建账。

三是基于防范未来风险考虑。大家知道“人无笼头纸笔拴”，许多企业老板由于多次受到税务、检察、公安经侦等执法单位的检查，每次检查都要复印调取许多证据，而这些证据只要出自本企业，多少就会给企业埋下各种或经济或刑事的隐患。于是一些企业老板从思想上本能产生对建账的抵触情绪，如果企业从开始就不建账，以后你税务机关纵有天大的本事，让你无账可查，现时既无涉税风险，未来又无后顾之忧，如此利弊相较，企业何乐不为？！

诱因之二，税务机关基于自身利益，放纵企业不建账行为。众所周知，作为一线的税务征管机关，负有对所辖纳税人纳税义务履行情况的监管之责；若一旦疏于管理，纳税人出现偷逃欠税等行为，追责的板子必将首先打在作为主管的税务机关和具体管理人员的身上，轻者受到行政处分，重者会受到刑事追究。而税收法律、法规、规范性文件、地方补充规定等打补丁的条款多如牛毛，特别是对企业所得税、土地增值税、个人所得税等三大税种的核算更是税收征管中的难点。稍有不慎，就会因对政策把握不准而带来自身监管不力甚至渎职的风险。虽然国家税务总局明确发文对有些特殊行业比如房地产业，律师、会计师、税务师事务所等行业明确规定不得核定征收，但从各地执行情况看，由于我们的基层税务干部素质所限且队伍严重老化的原因，导致对这些税种根本无力检查，俗称“进得去，出不来”，最终检查结果流于让纳税人自报的形式中去。为规避这些查账征收风险，几乎人所共知的事实是，大家都采取一种核定征收、一定了之的作法：找个理由说你不建账，或建账不规范，税务机关核定征收，企业更是乐得不建账或不规范建账，大家都心照不宣，企业喜欢，税务又化解了风险。这无疑是税务机关助长了企业不建账或不规范建账的行为。

诱因之三，税收立法层面的缺失导致纳税人不建账行为得不到有效遏制。纳税人不愿建账是人所共知不争的事实，除了上述两方面原因外，另一重要诱因是对纳税人如何建账建制、以及不按规定建账建制将负有哪些法律责任等，税收及相关法律在立法层面过于笼统或缺失。

首先，如何对纳税人不建账行为或建账不规范进行界定，其次是如何进行日常管控，最后是责令限期整改到位，从而达到杜绝纳税人不建账或建账不规范行为发生的目的。作为对纳税人纳税义务负有监管职责的税务机关，主要执法依据的是《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》。但作为规范主管税务机关日常行为准则的税收征管法，第十九条规定“纳税人、扣缴义务人按照有关法律、行政法规和国务院财政、税务主管部门的规定设置账簿，根据合法有效凭证记账，进行核算”。只笼统性作了“按照规定设置账簿”的表述，具体是什么规定？除了这一句原则性的表述外，有关法律、行政法规和国务院财政、税务主管部门并没有作出关于纳税人如何设置账簿的具体规定，因此现实执行中难以把握操作。而唯一出台过有具体规定的是国家税务总局令[2006]17号关于《个体工商户建账管理暂行办法》对个体工商户如何建账作了具体明确可操作的规定。

再根据《税收征收管理法》第六十条“纳税人有下列行为之一的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款：……（二）未按照规定设置、保管账簿或者保管记账凭证和有关资料的” ……。本条第一款第二项中“未按照规定设置”又是一个笼统性的原则表述，什么规定？而对不建账的法律责任除了“由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款”外，“责令限期改正”如何改正？依据什么标准改正？逾期不改正又将承担什么法律责任？从税收征管法到征管法实施细则以及相关的《中华人民共和国会计法》及实施细则、《公司法》及实施细则以及财会字[1996]第20号《关于会计基础工作规范化的意见》等相关法律、行政法规、规范性文件等都没有设定对不建账行为进行如何监管、如何处罚，以促成规范建账具体可操作性的规定。

有鉴于此，税务机关面对纳税人不建账或不规范建账行为，除了可以处二千元至一万元以下的罚款手段外，没有法律依据来对纳税人建账作出具体可操作的硬性指标和细化要求，从而导致在纳税人中形成不建账税务顶多就是罚款了事，反而能产生罚款之后心安理得享受不建账实惠的攀比效应。

二、 根治纳税人不建账或不规范建账的施治对策

纳税人不愿建账或不规范建账是当前客观存在的现实且普遍存在，而督促纳税人自觉规范建账建制不仅是税务机关为了强化税收征管需要，同时也是满足“金三系统”作为纳税人大量基础数据信息采集的需要，更是实现税收现代化信息化管理的需要。基于此，笔者就如何推进纳税人规范建账作以下几点对策思考：

对策之一：从税收立法层面考虑，针对纳税人主观上存在不愿建账或不规范建账的认识，建议对纳税人建账建制作具体细化标准要求，不能出现只有原则性的定义，让基层无法把握操作，细化的标准及要求要有可操作性。比如可以借鉴象国家税务总局令[2006]17号关于《个体工商户建账管理暂行办法》对个体工商户如何建账作出具体明确可操作的规定的做法来制定不同行业纳税人建账建制的细化指标硬性规定。具体来说，一是关于哪种经济类型的纳税人是必须建账建制的，哪些行业的纳税人可依法不设置账簿的，均应采取正列举的办法进行行业列举；二是对规范建账要有明确的界定，按照《会计法》、《审计法》、《公司法》、《小企业会计制度》、《企业会计制度》、《企业会计准则》等规定，全面细化对企业建账建制标准，使企业建账建制能完整真实地反映企业经营状况及经营成果。

对策之二：从经济利益角度考虑，出台相关惩罚性的税收政策，来配合引导纳税人对自觉规范建账的遵从。在修订征管法中，可借鉴加收滞纳金这种带有惩罚性的条款，来迫使纳税人从经济角度考虑走规范建账之路。比如对小微企业企业所得税的优惠政策应区别对待，对规范建账实行查账征收的企业可享受优惠税率。反之，不得享受优惠税率。同理，对各类税收政策优惠，都应建立在规范建账适用的条件之上。针对征管法第三十五条列举的“纳税人有下列情形之一的，税务机关有权核定其应纳税额：……（二）依照法律、行政法规应当设置但未设置账簿的；（三）擅自销毁账簿或拒不提供纳税资料的；（四）虽设置账簿，但账目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全，难以查账的”这三种情形，增加惩罚性条款：明确税务机关在核定其应纳税额时，一是参照同行业税负水平并高于同行业税负水平若干个百分点的比例来核定其应纳税额；二是明确其缴纳核定的应纳税额同时加收一到五倍的罚款。同时，在税收征管法修订中应加大对纳税人不建账或不规范建账的处罚力度，可以增加经税务机关责令限期改正，并给予首次处罚后，纳税人仍未改正，或者虽改正但建账达不到税务机关规范要求的，税务机关可加重处罚的条款，从而加大纳税人不建账的违法成本，迫使其按照要求建账立制。对经两次处罚仍不能整改到位的，税务机关可依法强制向纳税人收缴建账费用，转由经批准的中介机构代理记账。只有这样，纳税人因不建账而带来其利益受损，迫使其从经济利益角度考虑转向自觉遵从建账。

对策之三：从税务机关自身考虑，鉴于目前税务干部队伍严重老化，且队伍素质相对低下的客观实际，一是尽快从大中院校招录具有一定财会水平的专业人才充实税收队伍，为知识老化、临近退休年龄的老干部争取出口，比如对符合公务员法条件的鼓励其退休，从而让税务干部队伍真正成为一支能征善查的专业队伍；二是加大培训力度，拿出具体措施鼓励那些自学专业技能的干部人才，对自学取得税务师，会计师资格的人才，无论是政治上，还是经济上都要给予奖励。三是应严格控制核定征收的范围，无论是流转税，还是所得税，都要逐步规范过度到查账征收中去，严格核定征收的范围，并提高核定征收的审批级次，以控制核定征收的比例。四是纳入核定征收的单位采取逐年过渡的方式单项考核税务干部，把核定征收单位的比例逐年降低，直到实现查账征收全覆盖的征管目标。