论“国家治理观”视角下的国家审计与国家经济安全

自我国国家审计实施以来，一直肩负着维护国家经济安全的职责，在维护市场经济秩序、保障财政资金安全、防止国有资产流失、强化金融监管以及促进资本市场有效运行等方面发挥了重要作用。随着我国社会经济的快速发展和对外开放的不断深化，国家经济安全外延也在逐渐拓展，对国家审计提出了更高的要求。尤其是在2011年刘家义审计长提出“国家审计是国家治理的重要组成部分”的论断后，如何在新的时代背景和历史条件下发挥国家审计维护国家经济安全的功能，成为当前各级审计机关面临的重大课题。

一、审计“国家经济安全观”与“国家治理观”的关系维护国家经济安全是国家审计的基本职能，在不同经济社会发展情况下，国家审计维护经济安全的具体要求和监督范围也有所侧重和不同。刘家义审计长在2008年末的全国审计工作会议对这一课题作出了明确回答，他指出，国家审计维护国家经济安全，具体来讲就是“密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源和资源环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险，密切关注经济问题可能引发社会不稳定因素甚至演变为政治问题。”这种审计“国家经济安全观”顺应经济社会发展形势的全新解读，同时也是国家审计目标更加具体化和科学化的过程，相对于之前监督的重点领域，审计监督的范围已不仅限于财政、金融、民生等传统的经济安全内容，而是向其他经济相关问题拓展，强化了国家审计在经济监督方面的专有职能，扩大了国家审计的监督层次和范围。

准确把握国家治理和国家审计的关系是确定审计工作目标和定位的理论基础。审计署两任审计长结合经济社会发展形势，均对国家治理与国家审计的关系作出了高度概括和系统阐述。前审计长李金华（2004）认为，国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用；刘家义审计长（2011）进一步指出，国家审计是国家治理的重要组成部分，是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质就是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，得到了社会各界的广泛认同。在审计“国家治理观”中，一方面国家审计认为是一种行政监督手段，是一种纯粹的政府行为，属于国家治理的范畴；同时随着国家治理水平的不断提升、治理方式的不断丰富、治理要求的不断提高，指出国家审计在国家治理中扮演着越来越重要的角色，国家审计的经济监督、经济鉴证和经济评价功能在国家经济社会发展中发挥着越来越重要的作用，已经成为国家治理的重要手段，是国家治理的重要组成部分。

审计“国家治理观”与“国家经济安全观”有着密切的关系，是后者的进一步完善和发展。可以讲，国家审计之所以能够称其为国家治理的重要组成部分，其维护国家经济的功能是不可或缺的，这也就意味着，“维护国家经济安全”对于国家审计来讲不仅是一个目标，而且随着审计“免疫系统”理论深化发展已经成为国家审计的一项重要内生职能，发挥着越来越重要的作用。

二、国家审计维护国家经济安全的必要性分析和可行性分析在“国家治理观”的视角下，国家审计作为国家治理的重要组成部分，对于国家的经济安全承担着不可推卸的责任。本文下面将对其必要性和可行性进行分析。

（一）国家审计维护国家经济安全的必要性分析。

1.国家审计是国家经济安全的本质需要。从本质上讲，国家经济安全是一种公共产品。根据萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，公共产品具有三个基本特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。国家经济安全完全符合这三个特征，是一种特殊的纯公共产品。根据公共财政学的基本理论，纯公共产品只能由政府提供。政府提供国家经济安全的方式和途径很多，例如加强宏观调控、完善法律法规等，用审计的方法查寻经济风险、提出意见建议，也可以视作是一种提供公共产品的特殊方式。从这个角度而言，国家审计维护国家经济安全是国家经济安全的本质需要。

2.国家审计是国家经济安全的现实需要。现阶段，随着改革开放不断深化，我国市场经济迅猛发展，国内经济与世界经济的融合加速，影响国家经济安全的因素日益增多并变得越来越复杂，经济安全问题已成为影响我国经济稳定和健康发展的现实因素，维护国家经济安全已成为经济发展的客观现实需要。当前，影响我国经济安全的因素主要有以下方面：一是地方政府性债务规模巨大。根据审计署2011年审计调查的结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。二是 社会保障体系不健全。我国目前是处于战略机遇期，同时也是矛盾凸显期，随着经济的快速发展与社会的加速转型，社会风险也逐渐积聚，集中在就业问题、教育问题、医疗问题、贫富差距拉大问题等方面。反观有社会“稳定器”之称的社会保障体系建设，虽然在近年来不断得以健全完善，但与社会发展状况和公共需求相比，还有不小差距。三是资源环境过度消耗。近年来，一些地方或部门在发展过程中片面追求GDP产出而不计资源环境成本投入，过于依靠投资和物质资源消耗的拉动，形成了以“高投入、高消耗、高排放、低效率”的经济发展特征，造成了资源过度消耗。四是金融风险突出并且增长迅速。在开放经济条件下，金融安全已经成为国家经济安全的核心。部分银行内部管理疏忽，存在严重操作风险，大案要案时有发生；同时国有企业的亏损、股市和房地产风险也会转化为银行大量不良资产，加剧了金融风险的可能性。

（二）国家审计维护国家经济安全的可行性分析。

国家审计维护国家经济安全的可行性是指国家审计具备维护国家经济安全的能力，包括以下方面内容：

1.就国家审计本质而言，国家审计能够维护国家经济安全。国家审计产生的基础是公共受托责任，它源于国家或政府与公众之间的委托—代理关系。这种委托—代理关系决定了：一方面，公众作为财产所有者有权利了解和监督经营管理者是否严格履行受托责任；另一方面，国家或政府作为受托经营管理者有义务向财产所有者如实报告经济责任的履行情况及其结果。国家审计的本质就是对公共受托责任履行情况的评价和监督。公众将保障其政治自由和生命财产安全，维护社会共同利益的责任托付给了政府，这其中就包括维护国家经济安全。国家审计作为基于这一关系产生的国家行为，自然能够满足公众共同利益的需要，当然也能够维护国家经济的安全。

2.就国家审计基本特征而言，国家审计能够维护国家经济安全。国家审计基本特征包括独立性、权威性和公平性等。独立性是指审计在组织、人员和经费等方面不受与审计业务相关因素的影响；权威性是指审计机关代表国家和公众利益，体现国家和公众的意志和意愿；公平性是指审计出具的审计结论客观公正。国家审计的这些基本特征决定了，履行审计职能的国家审计机关作为国家综合经济监督部门，能够跨越部门、行业和区域的利益羁绊，客观、独立地反映国民经济运行中出现的各种异动，及时发现各种倾向性、苗头性问题，这是其他任何政府行为无法替代的。

3.就国家审计的基本职能而言，国家审计能够维护国家经济安全。国家审计的基本职能包括经济监督、经济鉴证和经济评价。国家审计的经济监督职能，主要是监察和督促被审计单位的经济活动在规定的范围内、在正常的轨道上进行;监察和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任，同时借以揭露违法违纪、稽查损失浪费，查明错误弊端，判断管理缺陷和追究经济责任等。国家审计的经济鉴证职能，是指对被审计单位经济资料进行检查和验证，确定其财政财务状况和经营成果是否真实、公允、合法、合规，并出具书面证明，取信于社会公众的职能。国家审计的经济评价职能，是指对被审计单位的经济资料及经济活动进行审查，并依据一定的标准对所查明的事实进行分析和判断，寻求改善管理、提高效率、效益的途径。可见，查寻经济风险，维护国家经济安全是国家审计基本职能的题中之义。

4.就国家审计法定职责而言，国家审计能够维护国家经济安全。我国《宪法》第九十一条规定，“国务院设立审计机关对国务院各部门、地方各级政府的财政收支对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。2006 年新修订颁布的《审计法》在第一章第一条中将立法的目的规定为：“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。“国家财政经济秩序”与“廉政建设”是国家经济安全的重要方面；“财政资金使用效益”与国家经济安全息息相关；“国民经济和社会健康发展”的基础条件就是国家经济安全。因此，国家审计维护国家经济安全是国家审计的法定职责。

三、国家审计维护国家经济安全的对策研究

当前制约国家审计发挥维护国家经济安全的因素有很多，主要是相关法律法规依据不够完善，部分审计人员安全意识薄弱，以及技术方法落后等等，针对这些情况，应当从以下四个方面入手，提升当前国家审计维护经济安全的能力。

（一）树立以国家经济安全为目标的审计理念。

国家审计的目标应随着审计环境的变化而变化，随着审计职能的发展而发展。当国内外政治、经济形势的变化以及公共受托经济责任内涵的拓展，要求维护国家经济安全成为政府审计的首要职能时，维护国家经济安全就理应成为政府审计的首要目标。以维护国家经济安全为目标，国家审计理念应从“查错纠弊”转向发挥“免疫”功能，即以“免疫系统”理论为指导，充分发挥国家审计的预防功能、揭露功能和抵御功能，积极采取全过程跟踪审计、绩效审计等先进的审计技术方法和模式，逐步将审计工作的重心转移到预防与抵御方面。这是国家审计工作转型的应有之义，也是更好地保障现代国家经济安全的时代要求。

（二）健全完善有利于维护国家经济安全的审计法律法规和指标体系。

随着政治与社会环境的变迁，《审计法》应适应当前审计形势发展的需求，对国家审计在维护国家经济安全方面的重要作用给予一个明确的法律地位。由于在短期内再次修订《审计法》已无可能，因此必须就国家审计维护国家经济安全工作制定相关配套法规制度。同时，国家审计要发挥对国家经济活动的监测和评价功能，必须建立能够客观反映国家经济安全状况的审计指标体系，对威胁国家经济安全的各种因素进行监测和预测，确定符合经济安全要求的经济状况标准和参数，一旦这些指标偏离经济安全“临界值”，就迅速采取措施。至少可以包括以下框架性的内容：一是金融安全评价指标，包括国有商业银行不良贷款比重、外债负债率、资本金充足率等；二是财政安全评价指标，包括财政赤字率、国债负担率等；三是国有资产安全评价指标，包括国有企业资产负债率、国有股份在总资产中比率等；四是资源环境安全指标，包括人均耕地占有率、万元GDP能耗等；五是经济信息安全评价指标，包括审计市场集中度等；六是民生安全评价指标，包括社会保障补助支出占财政支出的比率，社会保障完善程度等。

（三）突出以维护国家经济安全为重点的审计内容。

国家经济安全的外延是不断丰富的，相比而言，短期内国家审计资源非常有限。因此，国家审计应保持理性，既不能无限制拓展职责范围，又要时刻紧密围绕当前维护经济安全工作的重点，调整国家审计工作重心。一是维护国家财政安全，防范财政风险。规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、提高财政绩效水平，防范财政风险，保障财政安全。二是维护金融安全，防范金融风险。关注金融机构资产质量、经营绩效，查处金融领域重大违法违规问题，推动金融机构深化改革，提高金融服务发展水平，维护金融秩序和金融市场稳定、完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系。三是维护国有资产安全，防范国有资产流失风险。揭露决策失误、管理不善导致国有资产流失、损失、浪费等问题，严肃查处侵占国有资产行为，全面客观地评价企业资产质量和绩效状况，促进国有企业深化改革和转变发展方式，提高竞争力和抗风险能力，促进国有资产保值增值和企业可持续发展。四是维护民生安全，防范民生风险。维护最广大人民的根本利益，体现人民当家作主的权利，确保惠民资金的安全完整和保值增值，促进中央关于民生政策和措施的落实。五是维护生态环境和资源安全，防范生态和资源风险。检查、分析、评价能源资源和环境保护资金管理使用、相关政策落实、环保目标实现等情况，促进资源节约、生态建设和污染治理，防止资源破坏、毁损和环境污染。六是维护国家信息安全，防范信息风险。在对信息系统产生信息进行审查评估的同时，要对信息系统安全性、完整性、可靠性进行审查，将审计业务范围和内容从传统的财务报表等“有形”信息，扩大到信息处理系统的安全性、完整性及其内部控制等“无形”信息。七是维护政权安全，防范权力寻租。加强对国家机关及其工作人员行使国家权力状况的检查和评估，积极开展领导干部经济责任审计工作，突出对政府及政府部门职责履行情况的审计监督，强化对权力的监督和制约。

（四）加强适应维护国家经济安全工作需要的审计机关建设。

审计机关是维护国家经济安全的主体，直接决定其功能的有效发挥，对审计机关的强化应从内外两方面入手。一是完善国家审计外部组织系统，提高审计机关独立性。独立性是发挥审计维护经济安全功能的关键，对此，理论界和实务界在机构设置上提出了很多有益的建议。本文认为，行政型的审计模式是基于我国政治、经济制度和文化背景的现实选择，不应对其全盘否定，而应在现行审计模式基础上加以完善。借鉴国际成功经验，我国可以在人大建立审计监察委员会，其任务主要是详细审查审计报告，核实审计资料、审计证据、审计建议，审查后就审计机关对政府活动的审计情况向人大提出意见和建议。此举可以提高审计机关法律地位，确保审计机关在更高层面上对国家经济安全进行监督。二是优化审计机关内部知识结构，提高审计人员整体素质。建立以审计需求为导向的培训机制，针对维护经济安全的现实需要对现有人员进行培训，重点关注国家经济安全形势、国际经济安全走势等相关领域，参照其他国家、地区经验，从审计方法、审计技术、审计重点等方面加强指导。从源头入手，在招录审计人员环节，充分考虑审计领域多样化需要，改变会计、审计“几支独大”的状况，放宽准从业人员的专业限制。